Как разделить море

16 лет назад, летом 1990 года, был подписан один из самых спорных договоров в новейшей истории нашей страны - "Соглашение о линии разграничения морских пространств между СССР и США". Этот договор часто называют "линией Бейкера - Шеварднадзе" по именам тогдашних глав внешнеполитических ведомств двух стран. 16 сентября 1991 года сенат Соединенных Штатов подавляющим большинством голосов ратифицировал соглашение, а законодатели нашей страны несколько раз отказывались от утверждения договоренностей, требуя их пересмотра. В России достаточно много людей, считающих подписание соглашения результатом "сговора и предательства". Попытаемся избежать крайних оценок и вместо поиска ответа на вопрос "кто виноват?" сосредоточимся на проблеме "что делать?".

Как разделить море
Комитет по иностранным делам конгресса США так обозначал в свое время плюсы "Соглашения о линии разграничения морских пространств":
- во-первых, договор устранит существенный источник политических разногласий между Соединенными Штатами и Советским Союзом;
- во-вторых, договор уладит споры относительно добычи рыбы и разработки минеральных ресурсов на морском дне, тем самым будет юридически закреплена возможность развития этих видов деятельности;
- в-третьих, договор обеспечит правовое закрепление за Соединенными Штатами 70 процентов акватории Берингова моря;
- наконец, договор положит конец преследованию американских рыбаков в морских пространствах между Аляской и Сибирью.
Не станем заострять внимание на том, что тихоокеанское побережье нашей страны названо в документе "Сибирью"; самым существенным в соглашении является то, что Россия в результате получает только тридцать процентов акваторий столь богатого ресурсами Берингова моря. Почему же так получилось?
Современная история спора двух стран о разграничении морских пространств в Тихом и Северном Ледовитом океанах началась в конце семидесятых годов прошлого века. Ее правовой основой стали решения нескольких конференций ООН по морскому праву. Весной 1975 года конференция ООН ввела в действие понятие исключительной экономической зоны (ИЭЗ), протяженность которой от береговой черты устанавливалась в 200 морских миль, или 370 км; тем самым прибрежные страны получили суверенное право регулирования хозяйственной активности в огромных акваториях.
Конвенция ООН по морскому праву 1982 года позволила имеющим выход к морю государствам претендовать на дополнительные участки континентального шельфа, отстоящие от береговой черты не далее 350 морских миль. США не присоединились к Конвенции ООН, но в 1977 году предложили СССР осуществить раздел ИЭЗ в Беринговом и Чукотском морях. Позже переговоры затронули также разграничение континентального шельфа, находящегося в центральной части Берингова моря.
Договор должен был решить две основные проблемы: на некоторых участках ИЭЗ СССР и США взаимно перекрывались, поскольку расстояние между побережьями двух стран здесь составляет менее четырехсот миль. Кроме того, оставался значительный по размерам район открытого моря, где расстояние между побережьями СССР и США составляет более четырехсот, но менее семисот морских миль.
Продажа Аляски: историческая линия разграничения
Международное морское право не дает однозначного ответа на вопрос, какими критериями следует руководствоваться при разграничении морских пространств. Раздел акваторий на основе срединной линии, проходящей на равном расстоянии от побережий стран, не всегда является самым справедливым и потому нередко приводит к возникновению споров в дальнейшем. При делении по такому принципу явное преимущество получает страна, у которой есть острова, находящиеся на значительном расстоянии от побережья.
Именно такая ситуация имеет место в Беринговом море, поскольку в 1867 году Россия продала Соединенным Штатам Аляску вместе с грядой Алеутских островов. Сделка была оформлена договором, названным "Русско-Американской конвенцией от 18/30 марта 1867 года", в этом документе вместо описания каждого из островов географическими координатами была использована разграничительная линия: к востоку от нее все земли переходили к США, к западу - оставались у России.
У договора о продаже Аляски существует устойчивая негативная репутация. Чаще всего виновниками "позора" называются царь Александр II и российский посланник в США барон Э. А. Стекль. В последнее время, однако, появились публикации, в которых "Конвенция 1867 года" называется "блестящим успехом" русской дипломатии. Мы воздержимся от вынесения категоричных оценок; бесспорными остаются лишь те обстоятельства, что Россия держала на Аляске гарнизон всего лишь в 200 человек, а деятельность Российско-Американской компании приносила казне значительные убытки.
Нельзя забывать также, что в те времена Россия еще не оправилась от поражения в Крымской войне, а продолжающаяся колонизация Аляски могла привести к конфликтам с Великобританией или теми же США. Золото здесь нашли много позже, поэтому многие американские законодатели считали, что "холодильник Сюарда", названный по имени государственного секретаря США, не стоил потраченных на него семи миллионов двухсот тысяч долларов золотом.
В 1977 году продолжатели дела Сюарда предложили нашей стране использовать для разграничения морских пространств линию раздела, принятую в "Конвенции 1867 года". Строго говоря, это было не вполне корректное предложение, поскольку в "Конвенции 1867 года" речь шла только о территориях, а дележ акваторий договором не предусматривался. Тем не менее советская сторона согласилась с американской; некоторые эксперты считают, что причиной такого решения было желание повлиять на ход переговоров о разделе акваторий с Норвегией, также начавшихся в середине семидесятых годов.
Дело в том, что еще в 1926 году СССР в одностороннем порядке установил границы своих арктических владений в соответствии с секторным принципом. В Чукотском море секторный принцип мог быть реализован на практике, если бы СССР согласился с американским предложением относительно линии разграничения. "Конвенция 1867 года" определяла, что "западная граница... проходит через точку в Беринговом проливе под 65 градусов и 30 минут северной широты в ее пересечении с меридианом (...) и направляется по прямой линии безгранично к северу, доколе она совсем не теряется в Ледовитом океане".
Отстоять секторный принцип на западной границе страны не удается и по сию пору: Норвегия продолжает настаивать на разграничении морских пространств в Баренцевом море на основе срединной линии. Как известно, российско-норвежские переговоры о разделе акваторий продолжаются уже свыше тридцати лет.
Как соединить точки на карте
Довольно долго стороны спорили о том, на какой карте следует проводить линию разграничения. Поскольку протяженность разграничительной линии превышает 1600 морских миль, то вопрос оказывался очень важным. Если использовать морские карты, на которых меридианы и параллели проводятся в виде прямых линий на основе локсодромической проекции Меркатора, то СССР получал дополнительно несколько тысяч квадратных километров акватории. Если бы за основу была взята сухопутная карта, на которой линии наносятся в конической или ортодромической проекции, то в выигрыше оказывались Соединенные Штаты.
В конце концов, партнеры договорились о том, что в 1867 году никто не задумывался о картографических проекциях, а спорные районы следует разграничивать на основе "прагматической линии", т. е. посередине между локсодромией и ортодромией. Отметим важное обстоятельство: линия раздела 1867 года, принятая в качестве основы разграничения советско-американских морских пространств, и договоренности о "прагматической линии" раздела ИЭЗ появились задолго до того, как Эдуард Шеварднадзе возглавил советский МИД.
Как утверждают сами участники переговоров, их самый драматический период приходится на 1983 - 1986 гг. Именно в это время американцам удалось убедить согласиться советское политическое руководство на невыгодный для нашей страны раздел континентального шельфа, т. е. открытой части Берингова моря. Первоначально СССР согласился с "прагматической" линией раздела акваторий только применительно к двухсотмильным экономическим зонам. Район шельфа наши дипломаты предложили разделить пополам, между тем американцы настаивали на том, что, согласно "Конвенции 1867 года", Россия передала США все права и интересы к востоку от разграничительной линии.
Позиция нашей страны была более предпочтительной: согласно международному праву, государство, отказываясь от своего суверенитета, отказывается только от того, о чем прямо упоминается в договоре. У советских дипломатов в качестве весомого аргумента был юридический прецедент: в конце XIX века между Россией и США уже состоялся арбитражный спор о добыче морских котиков в районе Берингова моря. Арбитраж посчитал тогда, что линия "Конвенции 1867 года" разграничивает только сушу, и Россия то дело выиграла.
Было предложено передать спор на рассмотрение Международного суда ООН в Гааге, но этого не сделали. В те времена Советский Союз считал Международный суд ООН "послушным орудием американских империалистов". И политическое руководство, однако, не решилось довериться мнению профессионалов - дипломатов и юристов, несмотря на то что Соединенные Штаты несколько раз проигрывали пограничные споры. В частности, спор о разграничении морских пространств между США и Канадой в заливе Мэн был решен в пользу последней.
Желание политиков можно понять: Советский Союз переживал не лучшие времена, и им хотелось достичь прорыва на важном внешнеполитическом участке. По-видимому, тогдашнее руководство страны считало, что передача дела в Международный суд в Гааге может нанести ущерб готовящемуся пакету советско-американских договоров, в числе которых было важнейшее соглашение о выводе ракет средней дальности из Европы.
Можно также предположить, что советские руководители просто не верили в силу своих дипломатов и считали, что те априори не готовы сражаться с американскими коллегами на юридическом поприще. В этом, вероятно, и состояла их самая большая ошибка. Изучая перипетии переговоров, трудно отказаться от мысли, что "Конвенция 1867 года" висела над нашими дипломатами как дамоклов меч. Окончательно вылечиться от "синдрома Сюарда" им не удается до сих пор.
Акватории, которые мы потеряли
Дело закончилось тем, что "линия Бейкера - Шеварднадзе", которая на самом деле являлась линией "Конвенции 1867 года", прошла через открытую часть Берингова моря, в результате чего к США отошло семьдесят процентов акваторий. Винить в случившемся только Шеварднадзе или его вместе президентом Горбачевым было бы неконструктивно. По запросу одного из российских сенаторов, Генеральная прокуратура произвела проверку фактов, связанных с подписанием соглашения и обменом нотами, подтверждающими вступление договора в силу. Состава преступления в действиях бывшего министра иностранных дел СССР выявлено не было.
Этот факт подтвердил в прошлом году глава МИД России Сергей Лавров, который заявил следующее: "Еще одно недоразумение, будто бы что-то с разграничением морских пространств здесь делалось "тайком". В выработке соответствующего соглашения с США с нашей стороны участвовали представители шести ведомств. Коллегиальные решения относительно переговорных позиций принимались ими семь раз. Проект соглашения был одобрен постановлением Совета Министров СССР от 30 мая 1990 года № 532 "О разграничении морских пространств с США", которое публиковалось в обычном порядке. По поручению правительства соглашение подписано министром иностранных дел".
В результате действия соглашения к США отошли три акватории в исключительной экономической зоне СССР - в Беринговом море, Тихом океане и Чукотском море. В договоре эти акватории названы "восточными специальными районами". Площадь самой большой из акваторий - 23.700 квадратных километров. Эта часть советской ИЭЗ была передана США еще в 1977 году, когда страны подписали соглашение о рыболовстве. Поскольку эта часть Берингова моря является богатым промысловым районом, США в виде компенсации предоставляли отечественным рыбакам квоту на вылов минтая и другой ценной рыбы.
Однако еще в 1981 году после начавшейся войны в Афганистане советские суда перестали допускать в эту часть теперь уже американской ИЭЗ. К Соединенным Штатам отошел также участок шельфа в открытой части Берингова моря; в результате соглашения США получили на 13.200 квадратных морских миль (более 45.000 квадратных километров) больше пространства, чем если бы линия была проведена на равном расстоянии между побережьями.
Справедливости ради следует отметить, что наша страна не понесла в результате соглашения сплошных убытков. СССР в свою очередь получил часть американской ИЭЗ, правда, значительно меньшего размера - так называемый западный специальный район. Кроме того, за нашей страной признавался суверенитет над островами Чукотского моря - Врангеля, Геральда, Жанетты, Беннета и Генриетты в Северном Ледовитом океане.
Немаловажен также тот факт, что в результате раздела шельфа Берингова моря вести промысел рыбы здесь имеют право только рыбаки России и США, поскольку открытого моря здесь больше не осталось. Ранее японские, испанские и польские рыбаки вели в Беринговом море активный промысел, что грозило подорвать устойчивое развитие биоресурсов.
Куда двигаться дальше
Самыми активными противниками ратификации соглашения 1990 года были и остаются российские депутаты и сенаторы, связанные с рыболовной отраслью. Именно благодаря их стараниям Счетная палата РФ в конце 2002 года оценила миллиардный экономический ущерб от потери части рыболовных зон, а МИД был вынужден заявить о начале консультаций с США по уточнению позиций соглашения. Сергей Лавров отмечал, что нашей стране предстоит "определиться с ратификацией", поскольку утверждение договора зависит от того, насколько будут учтены российские рыболовные интересы.
При всей важности вопросов рыболовства потеря части экономических зон не самый большой недостаток соглашения. Поэтому наше внешнеполитическое ведомство способно поставить перед собой значительно более амбициозные задачи.
Представляется, что Россия имеет шансы побороться за более справедливый раздел континентального шельфа, ведь именно здесь позиции США на переговорах были особенно слабы. Поскольку еще в 2002 году государственный департамент США заявил, что не считает актуальным вопрос пересмотра соглашения, самым разумным было бы передать этот вопрос на рассмотрение Международного суда ООН.
Этот шаг не будет рассматриваться как антиамериканский, поскольку объективно США также заинтересованы в ратификации договора. Подчеркнем, что у России уже имеется опыт выигрыша дел в Международном суде ООН; пока, правда, это были не столь масштабные процессы.
Существующий временный статус договора, когда соглашение оформлено как "договор исполнительной власти", уязвим и с точки зрения международного права, и с точки зрения федерального законодательства США. В частности, договор исполнительной власти не является обязательным для властей отдельных штатов, поэтому законодатели Аляски, подобно их российским коллегам, выступают против соглашения 1990 года. Отличие, правда, заключается в том, что парламентарии Аляски считают, что федеральное правительство пошло на неоправданные уступки нашей стране. Законодатели штата хотели бы получить еще и суверенитет над Командорскими островами в Беринговом море и островами в Чукотском море.
Торопиться с подачей иска в Гаагу не стоит, а искать аргументы необходимо уже сегодня. Поскольку соглашение де-факто выполняется и самая продолжительная морская граница в мире существует не только на бумаге, России стоит сосредоточить усилия на решении других пограничных проблем - в частности, с Норвегией и Японией. Пока США занимают нейтральную позицию по отношению к участникам дискуссий. Слишком активные усилия в пересмотре соглашения 1990 года были бы сейчас не на руку нашим дипломатам. Однако нам совсем не стоит забывать о "синдроме Сюарда". Лучшей прививкой от него может стать "гаагская вакцина" - победа российских юристов в Международном суде ООН.
Адрес статьи в Интернете:
http://www.spbvedomosti.ru/print.htm?id=10237723@SV_Articles