Когда нефть – народное богатство

Общественный консенсус в Норвегии по отношению к нефтяному фонду страны в первую очередь объясняется внятной идеологией его формирования, прозрачностью процедур контроля, а также применением принципа разделения властей при управлении фондом
С момента создания в России стабилизационного фонда (по общепринятой в мире терминологии – накопительного фонда) среди экспертов идут ожесточенные дискуссии о том, как страна должна использовать деньги, которые в стабфонде копятся. В 2004 году, когда создавался фонд, планировалось, что поступающие туда средства никто трогать не будет, пока мировая конъюнктура не перестанет благоволить России. У такого подхода с самого начала появилось много оппонентов. Пока им удалось добиться только одного – часть средств, осевших в российском стабилизационном фонде, была потрачена на выплату долгов России международным кредиторам и покрытие дефицита Пенсионного фонда. Но борьба, разумеется, не закончена.
Между тем проблема стабилизационного фонда не является исключительно российским явлением. Даже сама идея его создания была почерпнута из международной практики. Понятно, что было бы естественно использовать зарубежный опыт и в вопросах текущего функционирования российского стабилизационного фонда. С этой точки зрения наиболее интересна практика работы Государственного нефтяного фонда (ГНФ) Королевства Норвегии.
Углеводородная сказка
Не секрет, что нынешнее благосостояние норвежского общества во многом зависит от доходов нефтегазовой отрасли страны. Насколько велика эта зависимость, можно увидеть из анализа статей государственного бюджета Норвегии 2005 года. Доля доходов от нефтедобывающей отрасли составила 27,7%, в абсолютном выражении – 227,7 млрд норвежских крон. Если бы Норвегия не имела доходов от нефти, то дефицит бюджета составил бы 77,4 млрд крон (свыше 11,6 млрд долларов по текущему курсу), или 11,4% бюджета.
К тому времени, когда Норвегия начала добывать нефть на морском шельфе, она уже занимала ведущие позиции в мире в целом ряде отраслей промышленности. Прежде всего это относится к судостроению, рыбному промыслу и электроэнергетике. Впервые промышленная добыча нефти в стране началась на североморском месторождении Экофиск в 1970 году. Значительный рост цен на нефть во время энергетического кризиса 1973 года позволил норвежцам активно привлекать внешние займы для развития нефтегазовой, а также других ключевых отраслей промышленности – перерабатывающей и судостроительной. При этом росли и социальные выплаты населению, что в сочетании привело к росту внешнего долга Норвегии, который к 1977 году достиг 30% ВВП. Успешное освоение североморских месторождений, сделавшее Норвегию третьим в мире экспортером нефти, высокие цены на углеводороды и жесткая бюджетная политика позволили к 2001 году полностью избавиться от внешнего долга.
Доля акций предприятия, которой владеет ГНФ, обычно составляет менее 1% и никогда не превышает 3% всего пакета
Понимая, что однажды «нефтяная сказка» может закончиться, норвежцы приняли решение аккумулировать нефтяные деньги для нужд будущих поколений. Важно было также создать финансовый механизм, препятствующий перегреву экономики, росту инфляции и излишнему укреплению национальной валюты. Для этого в 1990 году и был создан ГНФ. Его активы к концу 2005 года превысили 199 млрд долларов.
Неплохая заначка
Средствами, аккумулированными в ГНФ, управляет Центральный банк Норвегии, который ежеквартально отчитывается перед министерством финансов за состояние его активов. Все активы нефтяного фонда размещены в зарубежных ценных бумагах, во избежание инфляции и «перегрева» норвежской экономики. Первоначально допускались исключительно инвестиции в государственные ценные бумаги. С 2002 года законодательно закреплена возможность вложения активов в рисковые инструменты – акции и процентные облигации. Сегодняшняя структура портфеля ценных бумаг фонда такова: 40% размещено в акции, а 60% – в облигации и другие доходные инструменты. Инвестиции в облигации поделены следующим образом: 55% приходится на европейские страны, 35% – на США и Канаду, 10% – на страны Азии и Океании. Финансовые рынки стран, в которые фонд инвестирует средства, должны законодательно защищать права акционеров и инвесторов, а инструменты выбираются среди наиболее ликвидных и котируемых на ведущих биржах.
Активы фонда диверсифицированы: сегодня его средства вложены в акции 3200 предприятий, представленных на 90 финансовых рынках мира. Доля акций предприятия, которой владеет ГНФ, обычно составляет менее 1% и никогда не превышает 3% всего пакета. Рыночная стоимость портфеля ценных бумаг фонда – примерно 0,3% от стоимости всех мировых финансовых инструментов, тем не менее фонд является одним из крупнейших в мире институциональных инвесторов. Активы ГНФ растут вследствие двух обстоятельств – из-за поступления новых денег, вырученных от экспорта нефти, и прибыли от вложения в ценные бумаги.
В 2006 году в фонд поступит еще примерно 37,5 млрд долларов нефтяных денег, а его инвестиционная прибыль составит около 8 млрд. На конец 2006 года размер активов ГНФ должен достигнуть почти 250 млрд долларов, то есть каждый гражданин Норвегии будет владеть капиталом примерно в 54.350 долларов. Следует отметить, что в портфеле ГНФ находятся и государственные облигации России, планируется также инвестирование средств фонда в акции ведущих российских предприятий.
«Братья» объединяются
В Норвегии существует Фонд социального и пенсионного обеспечения (ФСПО), на его средства осуществляются текущие выплаты пенсий и социальных пособий. ФСПО был создан в 1967 году для выплат «народных пенсий», охватывающих все население. В случае если человек не работал по найму, ему начисляется из средств фонда минимальная пенсия, равная прожиточному минимуму. Поскольку источником поступления денег в оба фонда является государственный бюджет страны, ФСПО иногда называют «младшим братом» ГНФ. Активы ФСПО значительно уступают в стоимости активам ГНФ: в середине 2005 года рыночная стоимость капитала фонда составляла 27,5 млрд долларов.
Почти все средства ФСПО разрешается инвестировать только в норвежскую экономику, лишь небольшая часть активов может быть размещена в акциях предприятий Северной Европы. Больше половины средств ФСПО хранятся в так называемых государственных накопительных сертификатах. Из-за консервативной политики, которую обязано проводить руководство ФСПО, за первую половину 2005 года активы фонда выросли только на 5,1%, тогда как индекс биржи Осло за тот же срок увеличился почти на 20%.
Сегодня средства ГНФ Норвегии вложены более чем в 3 тыс. ценных бумаг
Представляя проект бюджета в парламент, правое правительство, ушедшее в отставку после сентябрьских выборов, выступило с инициативой объединения двух фондов в единую финансовую организацию – Государственный пенсионный фонд. Как объяснял бывший министр финансов страны Пер-Кристиан Фосс, смена названия будет способствовать еще более осторожному расходованию нефтяных доходов, поскольку становится очевидным, что пенсионные деньги также принадлежат следующим поколениям и не могут тратиться на сиюминутные нужды. Инициатива ушедшего правительства была поддержана новым кабинетом министров и утверждена Стортингом.

Стабилизационные, сберегательные и резервные… В настоящее время накопительные фонды действуют по крайней мере в 15 странах мира (или отдельных регионах государств). Обобщив опыт этих стран, специалисты Института экономики переходного периода утверждают, что существует три типа таких фондов – стабилизационные, сберегательные (фонды будущих поколений) и бюджетные резервные фонды. Цель резервных фондов – аккумулирование доходов в годы профицита государственного бюджета, основная их цель – стабилизация государственных расходов в периоды рецессии и экономического спада. Стабилизационные и сберегательные фонды аккумулируют часть доходов от экспорта природных ископаемых или других невосполнимых ресурсов. Основное различие между стабилизационными и сберегательными фондами в том, что первые создаются для сглаживания колебаний в доходах и расходах госбюджета и урегулирования других текущих проблем, а вторые рассчитаны на использование после того, как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны. В большинстве стран фонды выполняют смешанные роли. Венесуэльский фонд макроэкономической стабилизации формируется из трех источников – бюджета центрального правительства (все налоговые доходы от нефтяного сектора), региональных бюджетов, доходов государственной нефтяной компании. Средства фонда используются только в краткосрочном периоде, в том числе на выплаты по внешнему долгу и на капитальные инвестиции региональных бюджетов. Так же, как в Норвегии, инвестиционная деятельность Венесуэльского фонда связана главным образом с вложениями в иностранные активы. Особенностью этого фонда является децентрализованность: его средства используются и на уровне центрального правительства, и региональными властями и государственной нефтяной компанией. Целью деятельности медного стабилизационного фонда Чили провозглашена стабилизация реального курса национальной валюты и доходов государственного бюджета при колебаниях мировых цен на медь. Отчисления в фонд, пропорциональные разрыву между текущими ценами и определяемым ежегодно долгосрочным уровнем цен на медь, осуществляются только в ситуации профицита государственного бюджета. Правительство имеет право использовать средства фонда без каких-либо количественных ограничений, но только в том случае, если текущая цена на медь ниже ее долгосрочного уровня. Так, в конце 1980-х средства фонда были направлены на погашение долгов и субсидирование внутренних цен на бензин. Нефтяные фонды Кувейта и Омана функционируют только как сберегательные, однако в особых случаях правительство может использовать их средства на покрытие дефицита государственного бюджета, а также для разработки новых нефтяных месторождений

В Государственном пенсионном фонде также будет два самостоятельных финансовых учреждения, средства одного по-прежнему разрешается размещать только за границей, а другого – в норвежскую экономику. Перераспределения активов ГНФ и ФСПО при этом не предполагалось, цель реорганизации заключалась в недопущении трат нефтяных денег на текущие проекты. То, что такие проекты популярны среди населения и некоторых политиков, стало понятно после прошедших парламентских выборов. Инициированный в рамках избирательной кампании одной из партий опрос общественного мнения показал, что 87% норвежцев считают возможным расходовать нефтяные деньги на улучшение инфраструктуры и социальной сферы.
Этика инвестора
В среде норвежских специалистов существуют и принципиально иные предложения, связанные с использованием средств ГНФ. Некоторые считают ошибочной саму идею размещения средств в иностранные ценные бумаги. Вместо этого предлагается инвестировать нефтяные деньги в развитие современных технологий, чтобы Норвегия в будущем могла занять лидирующие позиции в экспорте высокотехнологичных товаров и услуг. По мнению ряда специалистов, наиболее приоритетными областями должны стать морские технологии, биотехнологии, сфера ИТ и коммуникаций. Противники подобных новаций опасаются, что такие меры приведут к еще большему вмешательству государства в экономику и нарушат стабильность макроэкономических показателей в стране – курса кроны, уровня инфляции и т.п.
В то же время правительство Норвегии считает, что инфраструктурные проекты должны финансироваться из национального бюджета, который и так расходует часть нефтяных денег. Сторонники радикальных взглядов на использование средств ГНФ пока находятся в явном меньшинстве, однако многие представители общественности выступают против размещения средств ГНФ в акции компаний, производящих вооружение или замешанных в коррупционных скандалах. Политики вынуждены были пойти им навстречу: в ноябре 2004 года Стортинг утвердил свод этических требований, которыми должны руководствоваться ответственные за управление активами фонда. В результате нововведений из портфеля ГНФ, например, исключены акции американских ракетостроительных корпораций.
Эти меры не вызвали возражений, поскольку представители норвежского бизнеса и власти часто подчеркивают необходимость соблюдения высоких этических норм. Кроме того, сегодня средства фонда вложены более чем в 3 тыс. ценных бумаг и исключение нескольких активов практически не влияет на общие финансовые показатели. Представители правозащитных организаций выразили полное согласие с таким подходом. Вместе с тем предложение о прекращении вложения средств в акции табачных компаний так и не было реализовано.
В аппарате Центрального банка создан Совет по этике, а при департаменте, занимающемся управлением акций ГНФ, организована специальная группа, готовящая рекомендации этического характера. В сентябре 2005 года группу возглавил философ Хенрик Сюсе, он будет работать в Центральном банке в течение года. Сюсе является сторонником инвестирования в предприятия, обеспечивающие хорошие финансовые результаты и при этом соблюдающие этические нормы. В понятие этической нормы Сюсе вкладывает и высокие экологические стандарты производства. Он также считает возможным взаимодействие с другими институциональными инвесторами для позитивного воздействия на политику предприятий в мировом масштабе.
Руководитель Совета по этике Гру Нюстуен полагает, что они с  Хенриком Сюсе делают разную работу: «Центральный банк абсолютно свободен в выборе необходимых ГНФ активов, именно этим они и занимаются. Мы лишь избавляемся от сомнительных приобретений». Новый министр финансов Норвегии, руководитель Социалистической левой партии Кристин Халворсен уже в этом году объявила об исключении из портфеля ГНФ акций авиастроительных компаний, занимающихся разработкой вооружений. В числе пяти «пострадавших» оказалась крупнейшая американская компания Boeing.
Специалисты, изучавшие опыт работы ГНФ, отмечают, что успех норвежской модели объясняется следующими факторами: небольшой численностью населения страны; тем, что к моменту начала разработки нефти на шельфе Норвегия была развитой демократической страной с высоким уровнем социальных гарантий; прозрачностью отчетности (вся информация о деятельности фонда представлена на сайте Государственного банка Норвегии); разделением властей (парламент Норвегии утверждает все бюджетные расходы, в том числе нефтяные деньги, правительство отвечает за выполнение бюджета, а Центральный банк управляет средствами ГНФ).
Как нам представляется, последние два обстоятельства являются важнейшими и обязательными для того, чтобы возникло общественное доверие к профессионализму управляющих любым фондом, средства которого формируются за счет продажи невосполнимых ресурсов.
Адрес статьи в Интернете:
http://www.expert.ru/economy/2006/02/obshestvenniy_konsensus/